Υπόμνημα με τις θέσεις της ΕΝΑΠ για την πρόταση αξιολόγησης των δημοσίων υπαλλήλων
Υπόμνημα της ΕΝΑΠ για την προτεινόμενη αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων
Προς τον Υπουργό Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης
Αξιότιμε κ. Υπουργέ,
Με αφορμή το σχέδιο νόμου «Διοικητικές απλουστεύσεις – Καταργήσεις, Συγχωνεύσεις Νομικών Προσώπων και Υπηρεσιών του Δημόσιου Τομέα – Τροποποίηση διατάξεων Π.Δ. 318/1992 (Α’ 161) και λοιπές ρυθμίσεις», που θέσατε πρόσφατα σε διαβούλευση, σας αποστέλλουμε το παρόν υπόμνημά μας, που αφορά τόσο στις απόψεις μας για τις διατάξεις, τις σχετικές με την τροποποίηση του π.δ/τος 318/1992, όσο και τις γενικότερες θέσεις μας για την αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων:
Η αξιολόγηση του ανθρώπινου δυναμικού αποτελεί αναγκαία συνθήκη για την αποτελεσματική λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης. Μέσα από την διαρκή αξιoλόγηση η Διοίκηση είναι σε θέση να συλλέγει εκείνα τα στοιχεία που είναι απαραίτητα για την οριοθέτηση των προτεραιοτήτων, τη χάραξη των αναγκαίων πολιτικών, την υιοθέτηση συγκεκριμένων προτάσεων και τέλος την ανάληψη διορθωτικών δράσεων για τη συνεχή ποιοτική αναβάθμιση του παραγόμενου έργου και του δυναμικού της Διοίκησης.
Σύμφωνα με τις αρχές της Διοικητικής Επιστήμης, αναγκαίο προαπαιτούμενο για την αποτελεσματική εφαρμογή της αξιολόγησης αποτελεί η απάντηση στα ερωτήματα ποιος, πως και τι ακριβώς αξιολογεί. Συνεπώς, μια ολοκληρωμένη δημόσια πολιτική για την αξιολόγηση του ανθρώπινου δυναμικού της Διοίκησης που θα ευθυγραμμίζεται με την παραπάνω στρατηγική, απαιτεί για την ορθή και αξιόπιστη εφαρμογή της μια σειρά από προϋποθέσεις, με πιο σημαντικές τις ακόλουθες:
- Εφαρμογή μοντέλων Διοίκησης μέσω στόχων (ManagementByObjectives, MBO) στις Υπηρεσίες της Δημόσιας Διοίκησης, όπου είναι εφικτή η αναγωγή του διοικητικού προϊόντος σε μετρήσιμους στόχους, ώστε η αξιολόγηση να λαμβάνει χώρα στη βάση μέτρησης του βαθμού επίτευξης συγκεκριμένων προκαθορισμένων στόχων. Με αυτόν τον τρόπο, μετράται με αντικειμενικά κριτήρια η αποδοτικότητα του ανθρώπινου δυναμικού και περιορίζεται στο ελάχιστο η εισαγωγή υποκειμενικών παραγόντων και κριτηρίων.
- Εφαρμογή ενός αντικειμενικού και αδιάβλητου συστήματος επιλογής προϊσταμένων, ώστε οι τελευταίοι να διαθέτουν όλα τα απαραίτητα εχέγγυα γνώσεων και δεξιοτήτων, αλλά κυρίως να μην αμφισβητείται η επιλογή τους και να έχουν το αναγκαίο κύρος και νομιμοποίηση κατά την άσκηση των καθηκόντων τους.
Από τις αναγκαίες αυτές προϋποθέσεις, σήμερα, δεν ισχύει καμία. Εύλογα λοιπόν θα ανέμενε κανείς την άμεση εφαρμογή και εποπτεία του νόμου περί στοχοθεσίας που ισχύει από το 2004 (ν. 3230/2004), αλλά παραμένει κατ΄ουσίαν ανενεργός, καθώς και την εφαρμογή του νόμου 3839/2010 περί επιλογής προϊσταμένων, ο οποίος κατά γενική παραδοχή, εισήγαγε αδιάβλητες και αντικειμενικές διαδικασίες κατά τις διαδικασίες επιλογής προϊσταμένων και επιπλέον κάτι πολύ σημαντικό: Πέτυχε την υπέρβαση της παλιάς ιεραρχίας, την ανάδειξη νέων στελεχών και την πολύτιμη ανανέωση του προσωπικού στις θέσεις ευθύνης αφού μεταβαίνει από ένα σύστημα προσηλωμένο σε λογικές αρχαιότητας, εστιάζοντας στην ανάδειξη νέων στελεχών στη βάση της ικανότητας και της αποδοτικότητας. Αυτός είναι άλλωστε και ο λόγος που ο νόμος αυτός προσέκρουσε στη σθεναρή αντίσταση από τα κατεστημένα που θίγονται και αντιμάχονται την εφαρμογή του επιτυγχάνοντας να μην εφαρμόζεται μέχρι σήμερα!
Αντί αυτού, με τις διατάξεις του άρθρου 19 του Σχεδίου Νόμου «Διοικητικές απλουστεύσεις – Καταργήσεις, Συγχωνεύσεις Νομικών Προσώπων και Υπηρεσιών του Δημόσιου Τομέα – Τροποποίηση διατάξεων Π.Δ. 318/1992 (Α’ 161) και λοιπές ρυθμίσεις», που τέθηκε σε διαβούλευση, παρακάμπτονται τα ανωτέρω, που αποτελούν προαπαιτούμενα, και η όλη διαδικασία ξεκινά από το τελικό στάδιο, εισάγοντας τη διαδικασία των ποσοστώσεων κατά την αξιολόγηση των υπαλλήλων, σαν να είναι αυτό το κυρίως πρόβλημα μιας διάτρητης και απαρχαιωμένης διαδικασίας, που ούτως ή άλλως πάσχει από σοβαρά δομικά προβλήματα.
Συγκεκριμένα, σε μια παραλλαγή της γνωστής κλίμακας, το 25% των υπαλλήλων σε επίπεδο Γενικής Διεύθυνσης θα μπορεί να βαθμολογηθεί ως άριστο με βαθμολογία από 9 έως 10, ένα 60% θα λαμβάνει βαθμό μέτριας απόδοσης και ένα 15% θα αξιολογείται ως ανεπαρκές, ενώ η κατανομή των ποσοστών θα γίνεται από τους Γενικούς Διευθυντές με συν-εκτίμηση κριτηρίων, όπως: α) η παραγωγικότητα των μονάδων, β) οι αρμοδιότητες των οργανικών μονάδων σε σχέση με τις προτεραιότητες της ασκούμενης πολιτικής και γ) η κατανομή των υπαλλήλων ανά οργανική μονάδα, για τον προσδιορισμό των οποίων απαιτούνται και πάλι οι ανωτέρω μνημονευόμενες προϋποθέσεις, αυτή τη φορά όμως, και ποσοτικοποιημένες και μετρήσιμες (βάσει δεικτών). Το βάρος που αναλαμβάνουν οι σε μεγάλο βαθμό, ορισμένοι με διαδικασίες απευθείας ανάθεσης, Γενικοί Διευθυντές, σήμερα, είναι μεγάλο, ενώ απειλούνται τόσο αυτοί όσο και οι υπόλοιποι αξιολογητές με πειθαρχική δίωξη σε περίπτωση άρνησής τους να συμπράξουν!
Η συγκεκριμένη ρύθμιση στο σύνολό της, αντίκειται σε βασικές αρχές της Διοικητικής και Νομικής Επιστήμης, στερείται ισχυρών επιχειρημάτων και δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ορθολογική, αφού δεν υπάρχει απάντηση στα παρακάτω, απολύτως κρίσιμα, ερωτήματα:
- 1.Πώς εξασφαλίζεται η ορθή και αξιόπιστη εφαρμογή του μέτρου και η νομιμοποίηση και αξιοπιστία του αξιολογικού αποτελέσματος, όταν απουσιάζει πλήρως το ενιαίο και αντικειμενικό μέτρο σύγκρισης, δηλαδή μια σαφής και εκ των προτέρων προσδιορισμένη στοχοθεσία, ορθολογικά κατανεμημένη σε επιμέρους στόχους σε επίπεδο Διεύθυνσης, Τμήματος και υπαλλήλου;
- 2.Ιδιαίτερα σε ένα ευμετάβλητο πλαίσιο λόγω μεταρρυθμιστικών παρεμβάσεων που βρίσκονται σε εξέλιξη και αγγίζουν την αποστολή, τη δομή, τη λειτουργία και τη στελέχωση πολλών δημόσιων φορέων, πώς είναι δυνατή η εξαγωγή ασφαλών συμπερασμάτων για την επίτευξη ή μη των – ούτως ή άλλως ασαφών – στόχων;
- 3.Πώς είναι δυνατή η τόσο άμεση, σχεδόν αυτόματη, προσαρμογή των αξιολογητών σε λογικές μετρήσεων ακριβείας, ειδικά σε δημόσιους φορείς με μη μετρήσιμα αντικείμενα;
- 4.Σε συνέχεια και ενίσχυση του προηγούμενου επιχειρήματος, πώς διασφαλίζεται η ορθή και αξιόπιστη εφαρμογή του μέτρου, όταν δεν έχει μεσολαβήσει καμία – έστω στοιχειώδης – διαδικασία εξοικείωσης των αξιολογητών με τις παραμέτρους και τους περιορισμούς του;
- 5.Πώς εξασφαλίζεται η θωράκιση του καλόπιστου αξιολογητή έναντι της άσκησης πιέσεων που αποσκοπούν στη χειραγώγηση και αλλοίωση του αξιολογικού αποτελέσματος, ιδίως στο σημερινό σύστημα όπου οι προϊστάμενοι δεν αναδεικνύονται μέσω αντικειμενικών διαδικασιών επιλογής και κρίσεων αλλά ορίζονται απευθείας από το πολιτικό σύστημα με τα δικά του κριτήρια;
- 6.Πώς νομιμοποιούνται προϊστάμενοι που δεν τους έχει κρίνει/αξιολογήσει κανείς και ποτέ να αξιολογήσουν τους υφισταμένους τους;
Είναι προφανές, πως η εκ των προτέρων κατηγοριοποίηση του αριθμού των υπαλλήλων σε συγκεκριμένες βαθμολογικές κλίμακες, χωρίς γνώση της πραγματικής απόδοσής τους, είναι προδήλως αυθαίρετη, καταφανώς άδικη και αναδεικνύει την διαχρονική απουσία ενός αντικειμενικού συστήματος αξιολόγησης. Όταν δεν καταφεύγει κανείς σε μέτρα στη βάση πραγματικών περιστατικών, σημαίνει πολύ απλά ότι δεν μπορεί να μετρήσει πραγματικότητες και να συλλάβει τις λεπτές διαφορές, άρα ούτε και να αξιολογήσει. Πέραν τούτου, η λειτουργία της Διοίκησης απαιτεί ομαδική εργασία, συνέργεια και ομαδικό πνεύμα. Η απόδοση του ατόμου βρίσκεται σε αδιάρρηκτη σχέση με τη συνολική λειτουργία του Τμήματος ή της Διεύθυνσης και της Γενικής Διεύθυνσης. Οι προτεινόμενες ρυθμίσεις αναμένεται να οδηγήσουν σε μία κατατμημένη Δημόσια Διοίκηση, με στοιχεία όχι υγιούς αλλά μάλλον «νοσηρού» ανταγωνισμού, όπου ο κάθε υπάλληλος δεν θα ενδιαφέρεται για την βελτίωση συνολικά του παραγόμενου διοικητικού έργου της Υπηρεσίας, αλλά για τη δική του προσωπική προβολή και ευμενή αντιμετώπιση από τους προϊσταμένους του.
Αλλά και από νομική άποψη, η συγκεκριμένη ρύθμιση (άρθρο 19) εισάγει ποσοτικά κριτήρια σε μία διαδικασία κρίσης των ποιοτικών χαρακτηριστικών των Δημοσίων Υπαλλήλων κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Υπό αυτή την έννοια υποκρύπτει μία ακόμη οριζόντια ρύθμιση που αποσκοπεί όχι στην βελτίωση της ποιότητας του παραγόμενου έργου, αφού δεν συνδέεται στην ουσία με αυτό, αλλά συνδέεται με την εξυπηρέτηση του στόχου της μείωσης του προσωπικού. Παραβιάζει έτσι τόσο το κριτήριο της αξιοκρατίας, το οποίο και λαμβάνεται υπόψη από τη νομολογία, όσο και την αρχή της ισότητας. Ενδεχομένως, η εν λόγω ρύθμιση με την εισαγωγή των ποσοστώσεων, δημιουργεί ζητήματα αντισυνταγματικότητας, καθώς αντιβαίνει στον σεβασμό της αξίας του ανθρώπου και στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, αρχές οι οποίες προστατεύονται τόσο από το Ελληνικό Σύνταγμα, όσο και από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.
Επίσης, η εισαγωγή ποσόστωσης δεν λαμβάνει υπόψη της ειδικά χαρακτηριστικά κάθε κλάδου που υπόκειται σε αξιολόγηση, ανάλογα με το επιτελούμενο έργο και την σημασία του για την εκπλήρωση της επιτελικού έργου κάθε Υπηρεσίας. Επισημαίνεται ότι υπάρχουν Υπηρεσίες της Διοίκησης που είναι στο σύνολό τους στελεχωμένες με προσωπικό υψηλών τυπικών και ουσιαστικών προσόντων. Στις περιπτώσεις τέτοιων Υπηρεσιών, ποιος μπορεί να εξασφαλίσει ότι η αξιολόγηση με βάση τη λογική ποσόστωσης δεν θα οδηγήσει ένα τμήμα αυτού του προσωπικού σε διαθεσιμότητα, απλώς και μόνον επειδή αυτό υπαγορεύεται από την λογική του μέτρου;
Ενδεικτικά αναφέρεται το παράδειγμα των υπαλλήλων του Κλάδου Γραμματέων και Συμβούλων Επικοινωνίας που είναι απόφοιτοι ενός συγκεκριμένου Τμήματος της ΕΣΔΔΑ, ανήκουν οργανικά σε μία Γενική Γραμματεία και ασκούν αποκλειστικά επιτελικό έργο, αφού τα καθήκοντά τους σχετίζονται κυρίως με τη διεθνή παρουσία της χώρας μας.
Από την άλλη, η απαίτηση του νομοθέτη για ειδική αιτιολογία των βαθμών 9-10 και 1-6 έρχεται σε αντίφαση με τη θέση των ποσοστώσεων, στο βαθμό που κάθε αξιολογητής οφείλει να αποδεικνύει με αντικειμενικά και μετρήσιμα στοιχεία την κρίση του. Απορίας άξιο το πως θα αποφύγουν οι αξιολογητές σειρά μηνύσεων για συκοφαντική δυσφήμιση, από υπαλλήλους τους, που θα βαθμολογούνται με χαμηλό βαθμό λόγω ποσόστωσης, αλλά αυτή η βαθμολογία δεν θα στηρίζεται σε κανένα στοιχείο του ατομικού τους φακέλου ή στην υπηρεσιακή τους επίδοση. Επιπλέον, η πρόβλεψη ότι το ποσοστό προϊσταμένων που βαθμολογούνται με τους βαθμούς 9-10 μπορεί να ανέρχεται σε 70% παραβιάζει την αρχή της ισότητας και το αξιοκρατικό κριτήριο αφού προφανώς θεωρεί όσους υπηρετούν σε θέσεις ευθύνης ως υπηρετούντες σε άλλη Διοίκηση αφού εδώ τα ποσοστά είναι αυθαιρέτως εντελώς διαφορετικά! Είναι απορίας άξιον το πώς θα αντιμετωπιστούν και τι θα επιφέρουν οι βέβαιες δικαστικές προσφυγές απέναντι σε μια ρύθμιση που παραβιάζει ένα ευρύ φάσμα συνταγματικών αρχών και αρχών της ΕΣΔΑ.
Συμπερασματικά τονίζονται τα εξής:
– Η ορθή εφαρμογή ενός αξιόπιστου και δομημένου συστήματος αξιολόγησης θα οδηγούσε από μόνη της στη βαθμολογική διαφοροποίηση μεταξύ των αξιολογούμενων, όπως συμβαίνει κατ’ αναλογία και στο εκπαιδευτικό σύστημα.
– Δεδομένου ότι η αξιολόγηση συνιστά ίσως την απαιτητικότερη (από πλευράς προϋποθέσεων) και την κρισιμότερη (από πλευράς συνεπειών) λειτουργία της διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού, δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αναμένεται η επίτευξη κάποιας ποιοτικής αναβάθμισης μέσα από μεμονωμένες, αποσπασματικές και εμβαλωματικές παρεμβάσεις, όπως αυτή που επιχειρείται με τις προτεινόμενες διατάξεις.
– Απουσιάζει πλήρως, ως μη αναγκαία, η συνολική αναθεώρηση του συστήματος αξιολόγησης, παρά το γεγονός ότι έχουν επισημανθεί κατ’ επανάληψη τα τρωτά σημεία και οι ανεπάρκειές του.
– Ένα αξιόπιστο και δομημένο σύστημα αξιολόγησης απόδοσης, δεν μπορεί να περιορίζεται στον εντοπισμό του λιγότερο παραγωγικού, αλλά θα πρέπει να αποσκοπεί και στην παρακίνηση του παραγωγικού υπαλλήλου, μειώνοντας τα περιθώρια άδικων και αυθαίρετων κρίσεων και αποτυπώνοντας με τη μεγαλύτερη δυνατή ακρίβεια την απόδοση κάθε εργαζόμενου, με όρους ποσοτικούς και ποιοτικούς.
– Η περιπλοκότητα των σύγχρονων και αξιόπιστων αξιολογικών εργαλείων απαιτεί υποστηρικτικές δομές, όπως κατάλληλα κατηρτισμένα στελέχη στις Διευθύνσεις Προσωπικού και ηλεκτρονικά συστήματα για τη συγκέντρωση και επεξεργασία των στοιχείων.
Για όλους τους παραπάνω λόγους Η ΕΝΑΠ, η οποία ως γνωστόν, από την ίδρυσή της ζητά ένα αντικειμενικό σύστημα αξιολόγησης στη βάση επίτευξης στόχων, εισηγείται την απόσυρση του άρθρου 19 στο σύνολό του.
Για το ΔΣ της Ένωσης Αποφοίτων ΕΣΔΔΑ
Ο Πρόεδρος Ο Γενικός Γραμματέας
Τάσος Σαλτερής Κοσμάς Παπαχρυσοβέργης
