Μελέτη ΕΝΑΠ ΕΣΔΔΑ: Το σύστημα επιλογής Προϊσταμένων στο Δημόσιο Τομέα
Το Διοικητικό Συμβούλιο της Ένωσης Αποφοίτων της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (ΕΝΑΠ-ΕΣΔΔΑ) προχώρησε στη σύνταξη του επισυναπτόμενου Κειμένου Πολιτικής με τίτλο: «Το σύστημα επιλογής Προϊσταμένων στο Δημόσιο Τομέα». Το κείμενο επιδιώκει να κατανοήσει τους τρόπους και τις μεθόδους ανάδειξης των Προϊσταμένων στο σύνθετο πεδίο της ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης. Ταυτόχρονα, όμως, καταθέτει και συγκεκριμένες προτάσεις πολιτικής, οι οποίες θα μπορούσαν να αποτελέσουν τις βασικές αρχές για την οικοδόμηση ενός συστήματος επιλογής προϊσταμένων που θα χαρακτηρίζεται πρωτίστως από διαφάνεια. Σε αυτό το πλαίσιο, το κείμενο αποτελείται από τρία κεφάλαια. Στο πρώτο, παρουσιάζονται οι βασικές εξελίξεις στη Δημόσια Διοίκηση σε συνάρτηση με το σύστημα επιλογής Προϊσταμένων. Στο δεύτερο, εξετάζεται αφενός το ισχύον θεσμικό πλαίσιο και αφετέρου παρουσιάζονται τρεις βασικές μελέτες περίπτωσης (case studies) διαφορετικών φορέων/ υπουργείων (ΑΑΔΕ, Υπουργείο Υγείας και Υπουργείο Μεταναστευτικής Πολιτικής). Τέλος, στο τρίτο κεφάλαιο, παρουσιάζονται οι βασικές προτάσεις πολιτικής αναφορικά με τη μέθοδο επιλογής Προϊσταμένων. Παρακάτω ακολουθούν τα βασικά συμπεράσματα της μελέτης.
Η Δημόσια Διοίκηση σε μετάβαση
Η Δημόσια Διοίκηση μεταβάλλεται, ήδη από τις αρχές του 21ου αιώνα, προς μια κατεύθυνση μερικής αποπολιτικοποίησης. Η κατεύθυνση αυτή συνδέεται με τη σταθερή μετάβαση προς ένα μοντέλο που θα παρακολουθεί, τουλάχιστον σε επίπεδο διοικητικής οργάνωσης, τις εξελίξεις του ιδιωτικού τομέα. Σε αυτό το πλαίσιο, η σύνδεση του κράτους και της αγοράς γίνεται όλο και πιο έντονη, προς όφελος της δεύτερης. Πρόκειται για τη βασική τάση σύμφωνα με την οποία το κράτος θεωρείται πλέον «αποτυχημένο» και ως εκ τούτου θα πρέπει να λειτουργεί στα πρότυπα της αγοράς. Αποτέλεσμα αυτής της διαδικασίας είναι η αναδιαμόρφωση της σύνδεσης μεταξύ της πολιτικής εξουσίας και της διοικητικής αρχής, όπου οι πελατειακές σχέσεις εξακολουθούν να αναπαράγονται, αν και με διαφορετικό τρόπο. Η τάση μερικής αποπολιτικοποίησης της Δημόσιας Διοίκησης ευνοεί αφενός την απίσχναση μιας μορφής πελατειακών σχέσεων, ιδίως αναφορικά με τις διαχειριστικές λειτουργίες της Διοίκησης, και αφετέρου την ενίσχυση ενός άλλου τύπου πελατειακών σχέσεων, μέσω της ενισχυμένης τάσης μετακλητοποίησης της Διοίκησης. Έτσι, οι πελατειακές σχέσεις διαμορφώνονται πολύπλευρα. Πέραν των κλασικών πελατειακών σχέσεων μεταξύ κράτους και Κοινωνίας Πολιτών, υπάρχουν οι πελατειακές σχέσεις μεταξύ Πολιτικής Ηγεσίας και Διοίκησης αλλά και οι πελατειακές σχέσεις που καλλιεργούνται στο πλαίσιο της ίδιας της Διοίκησης ανάμεσα στις Προϊστάμενες Αρχές και στους Υπαλλήλους.
Τα τρία μοντέλα επιλογής Προϊσταμένων
Αυτές οι αλλαγές έχουν άμεση επίδραση στον τρόπο επιλογής των προϊσταμένων και τον ρόλο που αυτοί επιτελούν εντός της Διοίκησης. Έτσι, παρατηρούνται, ταυτόχρονα, πολλές και διαφορετικές ταχύτητες ως προς τη μέθοδο επιλογής προϊσταμένων.
Στη μελέτη εστιάζουμε σε τρία βασικά μοντέλα:
Μοντέλο 1. Αφορά τις ανώτερες στελεχιακές θέσεις προϊσταμένων (Διευθυντές/ Γενικοί Διευθυντές/ Υπηρεσιακοί Γραμματείς), όπου κυριαρχεί, κατά βάση, η αρχή καταλληλότητας. Σε αυτήν την περίπτωση κυριαρχεί η διαδικασία των κρίσεων όπου όμως η καταλληλότητα κρίνεται (α) στα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα του υποψηφίου και (β) στη συμφωνία ή τουλάχιστον μη ρητή διαφωνία του τελικού επιλαχόντος Προϊσταμένου στην ουσία των εφαρμοζόμενων πολιτικών.
Μοντέλο 2. Αφορά στους Προϊσταμένους Τμήματος. Η ίδια η θέση των προϊσταμένων Τμήματος, αποτελούσε και αποτελεί έναν ισχυρό πόρο αναπαραγωγής των πελατειακών σχέσεων τόσο μεταξύ πολιτικής ηγεσίας-διοίκησης όσο και μεταξύ διοικητικής ιεραρχίας-υπαλλήλων. Συγκεκριμένα, στις θέσεις των Τμηματαρχών υπάρχει η δυνατότητα, λόγω θέσης, να γίνονται τοποθετήσεις με κριτήρια πέραν της καταλληλότητας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας. Μπορεί να θεωρηθεί και ως επιβράβευση για τον «καλό υπάλληλο» ή για τον υπάλληλο που ήταν μέρος του κομματικού/ πελατειακού μηχανισμού. Σε αυτό το πλαίσιο, τόσο ως στις παραγωγικές όσο και στις διοικητικές μονάδες η επιλογή του προϊσταμένου Τμήματος γινόταν πρωτίστως με κριτήριο την ανάθεση και όχι τόσο τις κρίσεις.
Μοντέλο 3. Το «αποτυχημένο κράτος». Πρόκειται για το τελευταίο μοντέλο που εγκαινιάστηκε και τυπικά με την περίπτωση του e-ΕΦΚΑ. το οποίο νομιμοποιεί, και τυπικά, τις λεγόμενες περιστρεφόμενες θύρες μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. Αυτό το μοντέλο, όπου οι προϊστάμενοι και τα στελέχη του Δημοσίου Τομέα θα επιλέγονται απ’ ευθείας από την αγορά, είναι μη γενικεύσιμο και δεν αναμένεται να εφαρμοστεί στο σύνολο της Διοίκησης. Ωστόσο, σε κομβικές μονάδες και ιδιαίτερα σε οργανισμούς, που συνδέονται με τη λειτουργία της αγοράς, είναι πιθανό να παρατηρηθεί εφαρμογή ενός τέτοιου μοντέλου.
Οι μελέτες περίπτωσης που εξετάζονται στην παρούσα μελέτη (Υπουργείο Υγείας, Υπουργείο Μεταναστευτικής Πολιτικής και Ασύλου, ΑΑΔΕ) επιβεβαιώνουν την ύπαρξη αυτής της πολύπλευρης πραγματικότητας στο πεδίο της Διοίκησης αναφορικά με τον τρόπο και τη μέθοδο επιλογής των Προϊσταμένων. Παρατηρείται αφενός η μη καθολική εφαρμογή του νομοθετικού πλαισίου και η μη δεσμευτικότητα στην τήρησή του.
Οι επιπτώσεις των αλλαγών στην ΕΣΔΔΑ
Οι παραπάνω μεταβολές τόσο στη Δημόσια Διοίκηση εν γένει όσο και στη μέθοδο επιλογής προϊσταμένων επηρεάζουν τόσο τον ίδιο τον χαρακτήρα της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης όσο και το «μονοπάτι καριέρας» των αποφοίτων. Η ΕΣΔΔΑ πλέον δεν παράγει στελέχη, αλλά καταρτισμένους υπαλλήλους. Πρόκειται για μερική, εν τοις πράγμασι, υποβάθμιση της Σχολής. Αυτή κατάρτιση, βέβαια, ασφαλώς συνυπολογίζεται και αποτελεί ένα από τα κριτήρια επιλογής προϊσταμένων και της εν γένει σταδιοδρομίας των υπαλλήλων. Ωστόσο, δεν αποτελεί το μοναδικό κριτήριο. Καθώς κυριαρχεί η λογική της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας στον Δημόσιο Τομέα, τα κριτήρια της αγοράς κυριαρχούν ως προς τη διαμόρφωση των επιλογών για την κατάληψη θέσεων ευθύνης. Οι απόφοιτοι/ες αποτελούν ένα εξειδικευμένο προσωπικό, μια δεξαμενή επιλογής για τη θέση προϊσταμένων, βασική μεν, αλλά που εντάσσεται ανάμεσα σε πολλές άλλες.
Δέσμη προτάσεων πολιτικής
Σε αυτό πλαίσιο, το ΔΣ της ΕΝΑΠ-ΕΣΔΔΑ καταθέτει μια δέσμη προτάσεων πολιτικής. Αναλυτικά, προτείνουμε:
- Καθολικότητα. οι προτάσεις βελτίωσης και εγγύησης των μηχανισμών στελέχωσης των υπηρεσιών να καλύπτουν το πλήρες εύρος των φορέων του Δημοσίου.
- Εξυπηρέτηση Δημοσίου Συμφέροντος μέσω της καθιέρωσης κατάλληλων κριτηρίων. Σύνδεση της θέσης με τον σκοπό που εξυπηρετεί τόσο οριζόντια το επίπεδο ευθύνης, όσο και η ίδια η θέση μέσα στην οικεία οργανική μονάδα του κάθε φορέα.
- Ενότητα και εξειδίκευση εφαρμογής κριτηρίων αξιολόγησης – Ασύμβατη η κατάληψη θέσης ευθύνης από μετακλητούς υπαλλήλους ή/και στελέχη της αγοράς.
- Καθιέρωση γραπτού διαγωνισμού για την κατάληψη θέσεων ευθύνης.
- Σταθερότητα προβλέψεων εφαρμογής. Είναι απαραίτητο να κατοχυρωθεί θεσμικά η σταθερότητα του συστήματος επιλογής προϊσταμένων. Σε αυτό θα συνέβαλε η συγκέντρωση και η κωδικοποίηση των διατάξεων σε ένα ενιαίο νομικό κείμενο καθώς και η θέσπιση προθεσμιών για τη διενέργεια των προβλεπόμενων διαδικασιών σε κάθε βήμα.
- Κατοχύρωση της βαρύτητας της αποφοίτησης από την ΕΣΔΔΑ ως προς τις θέσεις ευθύνης.
- Διαμόρφωση ελάχιστων κριτηρίων κατά την εφαρμογή μεταβατικών διατάξεων.
- Αμεροληψία μηχανισμών αξιολόγησης. Βασική αρχή για την πλήρωση θέσεων ευθύνης θα πρέπει να είναι η διασφάλιση της αμεροληψίας του οργάνου που θα προβεί στην επιλογή.
- Σεβασμός της πάγιας νομολογίας των δικαστηρίων – Ισότητα των διοικούμενων.
Ευρύτερες μεταρρυθμίσεις
Πέραν της δέσμης προτάσεων πολιτικής, το ΔΣ της ΕΝΑΠ-ΕΣΔΔΑ προχώρησε και σε προτάσεις ευρύτερων μεταρρυθμίσεων που άπτονται του ζητήματος της επιλογής Προϊσταμένων στη Δημόσια Διοίκηση, στην κατεύθυνση της διαφάνειας και του δημοσίου συμφέροντος. Συγκεκριμένα:
α) Χαρτογράφηση θέσεων ευθύνης ως προς το κριτήριο των τυχόν ειδικών τεχνικών/ επιστημονικών γνώσεων που απαιτούνται.
β) Ανασχεδιασμός κατευθύνσεων και εκπαιδευτικών προγραμμάτων του ΕΚΔΔΑ –Πιστοποίηση επαγγελματικών προσόντων.
γ) Δημιουργία ψηφιακής πλατφόρμας παρακολούθησης των θέσεων ευθύνης στο Δημόσιο Τομέα.
δ) Κίνητρα ιδιαίτερα σε δυσπρόσιτες, ορεινές και νησιωτικές περιοχές της χώρας είτε με τη μορφή προσαύξησης του επιμισθίου (π.χ. κατά 20%), είτε με την αύξηση των μορίων από εμπειρία για μελλοντικές κρίσεις, είτε με ένα μείγμα οικονομικών, υπηρεσιακών και κοινωνικών κινήτρων.
Μπορείτε να δείτε το πλήρες κείμενο της Μελέτης στο συνημμένο αρχείο
